摘 要 1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居委会组织法》）实施20多年来，社区居委会在实践中出现自治性不断弱化，与群众联系越发疏离等问题。对于这些，笔者通过对武汉市洪山区大部分社区的走访调研以及查阅大量相关文献资料，分析了居委会自治所面对的困境，并从建立“居委会职责清单”、改变管理模式等方面提出了针对当前问题的建议。
关键词 居民委员会 居民自治 困境
作者简介：潘强、任佳洋，武汉理工大学文法学院。
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）05-204-02
一、引言
十八届三中全会提出，“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。”由此可见，本次中央全会之后基层群众自治制度必将得到进一步的巩固和发展。作为我国城市基层群众自治制度的实体组织，居民委员会将在人民的政治生活和经济生活、社会生活中被期待发挥愈发重要的作用，因此对其的研究有着充分的必要性。
二、以武汉市洪山区珞南街道为例分析居委会的自治性现状
（一）社区居民参与自治程度低
首先，社区居民对于居委会缺乏了解。通过调查发现绝大多数居民不了解居委会的工作内容，更没有参与过自治活动。其中老年居民相对了解较多，中年和年轻的居民对居委会知之甚少，很多年轻的居民对居委会的印象还停留在“居委会老大妈”的阶段。在与居委会工作人员的访谈中也证实了这一点。
其次，社区居民对自治事务的参与热情不高。随着社会的发展，人们的生活方式已经从在院落里居住，彼此相熟，发展到了独门独户居住，邻里关系疏离的新阶段。由此人们对社区的认同程度不高，缺乏主动投身于社区自治活动的动力。与此同时，社区也缺乏引导社区居民积极参与社区自治活动的利益导向机制。在三种居委会类型中居民参与程度最高是单位型居委会，因为居民的熟悉程度最高，大部分居民不仅是邻里关系还是同事关系，对于居住的社区有充分的认同。参与程度最低的是混合型居委会，其所在社区人员结构复杂，流动人口居多。并且混合型社区的居民文化程度相对较低，其参与自治的意识也相对最低。居民参与热情处于中间的是小区型居委会。虽然单位型居委会的居民相比较参与自治活动的热情最高，参与最充分，但是其整体的参与程度还是有提升的空间。
因此如何提高各年龄层次居民对居委会的了解程度，以及提升居民对居委会自治活动的参与热情是目前居委会急需解决的问题之一。
（二）行政事务负担过重自治活动边缘化
据有关学者的统计，居民委员会的工作大致有 83 项，属于为居民服务的工作占 40.5%；属于社区管理类工作的占15%；属于为基层政府机关——街道办事处所工作的占44.4% 。而在实地的调查走访中我们更是深刻的感受到了这一问题。其中承担行政事务最多的是混合型居委会，黎明社区居委会甚至于其还要配合政府进行拆迁工作。以至于其负责人希望能够将居委会归入到行政体系中从而更方便也更名正言顺的开展行政类工作。相比较混合型居委会，小区型居委会进行的行政性事务略有减少，但是就调查来看其目前承担的行政性事务也接近其承受范围。单位型居委会相对行政事务最少，从事自治活动的工作时间相对充裕。 在调查的过程中对于繁重的行政事务大多数居委会工作人员是一种抱怨和抵制的态度。但是也有一部分居委会工作人员希望能够进入行政体系，不仅在事务的执行上更加便利，待遇也更有保障。总的来说目前社区居民委员会普遍存在“七多”，即台账资料多、调查报表多、证明盖章多、会议活动多、检查考核多、部门牌子多、硬性摊派任务多。
繁重的行政事务，所带来的直接影响就是居委会工作人员投入到居民自治工作时间的大量减少。从而产生了自治活动边缘化的问题。表现之一就是居委会更愿意从事文化体育医疗活动的开展，而回避了政治经济管理这类难啃的硬骨头。其二是自治活动主要以帮扶救助调解为主，很少有组织的进行倡议和维权活动。
由此可以判断出过于繁重的行政性事务，对居委会的自治性产生了负面影响，因此如何在必要的行政性事务能够充分落实的同时，保证居委会的自治性良性发展是目前政府及居委会所面临的困境之一。
（三）与群众联系不紧密
根据调查结果，武汉市洪山区的居委会基本上都按照法律法规的规定组织居委會成员的选举，定期召开居民会议以及居民代表会议，接受群众的建议和监督。但是过去法律规定每100户到700户的范围内设立一个居委会，但是目前居委会基本都管理一千户以上的居民，黎明社区居委会更是达到了三千户。面对急速增长的管理对象，过去召开集体的居民大会，采用挨家挨户走访，投票的方式已经不具有可操作性。因此居委会普遍采用居民代表大会替代了居民大会，并且在居委会成员的选举过程中除了武汉理工大学东院居委会采用社区内一人一票的方式，其他居委会均采用了居民代表投票的方式进行选举。
由此所选出的居民代表能否充分联系群众，能否充分代表居民行使自治权利，成了居委会自治性程度高低的重要判断标准。我们对居民代表的代表范围，产生方式，人员结构，激励机制以及退出机制等方面进行了调查。首先对于居民代表的代表范围，基本上是一栋居民楼，或是一定的户数选择一名居民代表。所调研的居委会的居民代表数量在几十人左右，与所在社区的居民数量相比并不是很多。其次是产生方式，根据调研居民代表的产生主要有居民自荐，其他居民推荐以及居委会在工作中发现乐于从事自治事务的居民发展为居民代表这三种方式。接着是人员结构，目前居民代表都是由居民中比较有声望，乐于从事居委会事务，空闲时间比较多的居民出任，这些居民普遍年龄都比较高，以离退休的老人居多。对于激励机制，居民出任居民代表是没有任何报酬的，但是居委会也会在重要的节日分发礼品，所以居民代表主要还是依靠其对社区事务的热情参与工作。最后是退出机制，居民代表的任期没有时间限制，如果居民愿意其可以一直担任。居民代表退出的原因主要有其搬离所在社区，身体状况不允许其继续担任等。
由此我们不难发现居民代表制度存在以下几个问题。第一，居民代表选任的影响范围小。只有为数不多热心于社区事务的居民才会了解居民代表的存在，及其工作内容。第二，居民代表联系群众的能力不足。在过去的生活方式中，居委会所选择的居民代表无疑是最合适，是最能够了解居民意见也是最愿意去了解的一群人。但是随着生活方式的改变，这些年龄偏高的居民代表无论从工作方式还是身体素质上都已经不能很好的联系居民，特别是年轻居民的意见。这也是为什么居委会的工作一直在紧密开展，但是居民对居委会的了解却越来越少的原因之一。
因此如何在新环境下，加强与居民的联系，更好的开展自治活动也是居委会所面对的问题之一。
三、推进居委会自治性的对策建议
（一）制定居委会职责清单，对行政权力形成刚性约束
行政性事务繁重已经成为了居委会自治性发展的重要制约因素。但是随着政府的改革，越来越多的工作下放到基层，而社会组织的培育又不顾完善的情况下很多工作只能由居委会来承担。因此既不能任由居委会承担的行政性事务过快的膨胀，也不能采用“一刀切”的方式剥离所有的行政性事务。合理的制定居委会职责清单，科学界定居委会职责，让居委会对不该由其承担的事务拥有说不得权利则尤为迫切。应该根据职责本身的属性和政府、市场、社会三分的原则，通过系统调研分析，将现有居委会职责按性质进行分类。将涉及管理、执法和决策的职责收回相关职能部门，居委会只负责从旁协助，且实行“费随事转”；部分具有一定公共性和经营性的项目列入政府购买公共服务项目，可以向居委会购买，也可以向满足条件的社会中介组织甚至企业购买，这样不仅能够让居委会有选择的承担公共服务项目，也很大程度上促进了社会组织的成长和成熟；部分公益性较强的公共服务职责保留在社区，实行“费随事转”，并形成规范性文件，居委会只负责执行清单中列明的事项，有权利拒绝不属于其职责范围内的职责。而随着社会发展以为存在必要的居委会职能则应当清理取消。
同时，居委会的职责清单也应当不断地更新，对于可以不由居委会负责的事务要及时的转移。新增的事务必须要经过充分论证，征求多方意见之后，才能进入职责清单。最为重要的就是清单必须严格执行，只有这样才能发挥其应有的作用。
（二）改变管理模式，加强居民联系，提升居民参与度
一是加大宣传力度，增加居民对居委会的了解。目前居委会所采用的主要宣传方式有设立宣传栏，在居民楼门口张贴告示海报，分发传单等。这些老旧的宣传方式往往宣传效果差强人意，除了经常在社区活动老年人一般不会有人注意。因此在保留固有的宣传方式的同时，居委会也应该充分利用现代科技，增加各个年龄层次的居民对社区居委会的了解。例如可以通过开通微信公众平台，开通微博方式进行宣传。其实目前很多居委会都有类似的平台，但是仅仅是开通，却没有很好的经营和完善，并没有达到很好的宣传效果。居委会可以联合起来共同出资建设一个公共的宣传平台，居民不仅仅可以通过这个平台接受居委会的宣传内容更可以处理简单的居民事务，不定期举行奖励活动等。由此不仅大大增加了居民对宣传平台的黏性，也增加了居民对居委会的好感度。同时，居委会也可以充分借鉴互联网思维，积极的与线下商家和线上的互联网平台合作，结合自身与对方的优势，设计出一些有吸引力的公共服务产品，从而达到宣传，创收以及便民的多重目的。
二是调整居民代表人员结构，改变其工作方式，增加其代表性和与居民的联系程度。居委会应当在保留一定身体状况良好，参与热情高，声望好的老年居民代表的同时，积极发展中年和青年居民代表。在调研的过程中，居委会工作工作人员普遍反映，年轻的居民不愿意参与居委会的活动，只能选择相对空闲的老年人做居民代表。但是与居委会形成鲜明对比的是目前很多业主委员会的成员及其负责人大多都是青壮年群体，并且他们的参与热情非常高涨。所以不是中年和年轻居民不愿意参与居委会的自治活动，而是他们不愿意参与居委会这种相对陈旧的自治方式。对于老年的居民代表，居委会可以采用传统的工作方式。而对于年轻的居民代表，居委会可以参考业主委员会，物业管理公司的管理方式进行管理。例如建立居民代表的微信群，QQ群等。相信通过改变管理模式，年轻人是愿意参与到社区自治中的。
注释：
汤艳红.论我国城市社区居民自治的完善 ———以城市居民自治发展新要求为视角.法治与法律.2012（12）.
社区治理中居民委员会去行政化问题探究.社区建设.2013，4（下半月·总第528期）.
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