关于我市提升政务效能优化营商环境的调研报告
当前，营商环境问题已经成为各类市场主体反映最强烈、影响地区形象最突出、制约高质量发展最严重的问题。与先进地区相比，我市审批要件多且重复提交、项目前期手续办理困难、惠企政策不精准、企业获得感不强，政务效能存在极大提升空间。针对这些问题，市政府办公室组织发改、行政审批和政务服务、市场监管、住建、财政、统计、大数据中心等部门，通过研讨座谈、交流访谈、查阅资料、实地调研等多种形式，全面了解我市政务效能现状，深入分析存在的问题、堵点并提出政策建议，形成本调研报告。
一、政务服务效能现状
近年来，我市以深化“放管服”改革为主线，深入推进相对集中行政许可权等改革，大力推行“互联网+政务服务”，不断优化企业和群众办事体验，政务服务效能明显提升。
（一）行政审批效率进一步提高。市行政审批和政务服务局分两批次将14个部门134项审批服务事项纳入集中行政许可范围，全部实行“一枚印章管审批”。80个事项由承诺件优化为即办件，175个事项办理时限较法定时限平均压缩80%以上，办事要件平均精简率达30%以上，办理环节精简40%。“马上办”事项数量占比达到35.9%，“一次办”事项数量占比达到90%。
（二）“互联网+政务服务”积极推进。完成市、区、镇（街道、园区）、村（社区）四级电子政务外网全覆盖。全市5438个政务服务事项中，网上材料预审事项为87.18%，材料核验事项58.81%，全程网办事项52.49%。推动落实电子印章全流程集中统一管理，为市、区各相关部门制发政务服务类电子印章177枚。加快实施电子证照汇聚、签章和类型梳理工作，已汇聚电子证照32类15.73万件，完成电子签章14.38万件。畅通网上投诉咨询渠道，累计办结咨询投诉308件，办结率100%，及时办结率90.8%。推进政务服务集约化建设，实现自治区政务服务网、“蒙速办”移动端、市政府门户、部门网站等平台的政务服务事项“数据同源、服务统一、同步更新”。
（三）企业服务持续优化。通过市级领导包联和建立工作专班，有针对性地解决企业的具体问题，促进项目建设取得实效。进一步完善受理企业诉求及意见建议工作机制，全面推行“蒙速办·一网办”“蒙速办·掌上办”“蒙速办·一次办”“蒙速办·帮您办”，实现企业服务零距离。围绕重点投资建设项目、科技创新项目等领域，确定了首批12个部门33项代办帮办事项，市、区两级政务服务大厅设置服务窗口，组建了代办帮办服务队伍，全市“帮您办”政务服务品牌逐渐形成。
（四）群众办事满意度提升。加快推进行政审批服务标准化，建立健全标准化制定、实施、监督、评价的工作机制，制定、修订、公布办理事项清单及办事指南，有效解决群众不知道“哪里办、怎么办、如何办”难题，群众跑腿次数和业务办理时间明显减少。建立了首问责任制度、限时办结制度、一次性告知制度、政务服务“好差评”等制度。梳理可容缺事项84项，可容缺要件136个。政务服务大厅覆盖政务服务“好差评”系统，截至目前，全市共获得评价数据235367条（其中非常满意233190条），满意率100%，非常满意率99.07%。
二、存在的主要问题
（一）行政审批效能仍然偏低。对比先进地区，我市审批要件仍未达到最简，如**市办理“固定资产投资项目节能审查”需要申请材料2件，而我市需要4件。有16个部门的50个事项使用31个专网办理，一些基础材料仍需多头、重复报送。全市营商环境大会上，企业反映“最多跑一次”落实不到位提及率达到42.86%。办理建筑许可办理环节19个、时间101个工作日，而国内标杆城市只需要6个环节、49.5个工作日。我市还未能通过政银合作等方式，降低新设企业印章成本，距离实现“五减三最”目标差距较大。
（二）基础设施配套滞后、要素供给不足成为项目落地瓶颈。有的工业园区还未实现“七通一平”，影响项目落地。能耗、用水、用地指标严重不足，导致项目前期手续办理缓慢、甚至无法办理。如宝武炭材料一体化、宝杰石墨负极材料、建龙H型钢技改等重点项目因能耗指标不足尚未进入实质性建设阶段；因地下水、中水、疏干水等水源可利用量已基本配置完毕，新上项目面临无水可用，无法办理取水许可手续情况；土地“批而未供”现象较为突出，落后产能出清、“僵尸企业”处置进展不快，成效不明显。
（三）网上办比例低、深度不够，群众不愿接受。我市网上办覆盖率仍然较低，仅为84.35%，**等先进地区2020年已接近100%；“一网通办”比例只有52.49%，而自治区标杆城市**市已达到87.11%；同时，我市仍有大量审批服务事项没有达到“一次不用跑”。“互联网+政务服务”供给与需求存在偏差，存在审批服务标准化起步晚、样表不全、流程和操作复杂、政务公开形式单一、缺少生动、直观的视频讲解等问题，导致企业群众知晓度低、不喜欢、不适应、不愿接受网上政务服务。
（四）涉企服务有待优化，企业“获得感”不强。部门重招引、轻服务，缺乏从企业角度考虑问题的意识，有的招商引资政策长期没有兑现，影响政府公信力。政企沟通不畅通，有的领导“只想保险、怕担风险”，对企业诉求能不办就不办。全市营商环境大会上，企业对“构建亲清政商关系、畅通政商沟通渠道”评价“好”的只有41.25%。虽然聘请了营商环境监督员，但一些企业担心得罪相关职能部门和办事人员，反映问题有所保留，办事的痛点、难点、堵点没有真正解决。
（五）政策不落实，不作为、慢作为现象频发。如“一次性告知”落实不到位，让企业群众反复跑路；容缺受理制度未在全市进行推广，对可以容缺受理的材料没有统一标准；告知承诺制成果不显著，工程建设项目领域实行告知承诺的事项办件数为零。以文件落实文件，有的政策设置隐性门槛，让企业看到政策却无法享受。有的规划编制耗费大量人力、财力，但只是“墙上挂挂”，没有落实。
三、问题产生的原因分析
（一）思想坚冰还未打破，发展理念仍然落后。我市属于资源型工业城市，挖煤卖煤的思维定势和传统路径依赖还未完全扭转。在大力优化营商环境、大幅压减审批要件和时限的背景下，有的部门满足于现有的成绩，缺少对标先进的劲头，存在自以为是、“坐井观天”的优越感，思想上还没有真正重视。同时，相比先进地区，我市优化营商环境工作起步较晚，发展思路还不清晰，抓落实上比较机械被动，主要围绕被点出来的、被盯着的问题抓整改，没有真正从企业和群众需求出发解决问题。
（二）创新能力不强，新技术赋能效果不明显。企业研发意愿不强，全社会研发投入强度呈现逐年下降趋势（2019年为0.47%），远低于全国2.4%平均水平。数字经济还处于起步阶段，云计算、区块链、大数据、人工智能、物联网等产业发展缓慢，数字技术对优化营商环境赋能有限。比如**、**等先进地区通过高水平的数据共享和核验，有的甚至实现了智能审批，而我市电子证照库还未建立，电子印章应用较少。
（三）历史欠账较多，遗留问题解决难度较大。由于早期粗放式发展，规划不科学和政治生态等问题，我市有的重要规划还没有做或没有落实，有的发展要素和资金没有及时争取，有的招商引资政策没有及时兑现，有的企业垫资没有及时返还，甚至还签订了一些难以履约的合作协议，使得问题积重难返。我市“多规合一”相对滞后，园区基础设施投入不足，导致项目反复选址，迟迟不能动工；数据共享、信用体系建设等基础性工作没有得到充分重视和有效推进，导致部门间信息壁垒和网上政务瓶颈难以突破。
（四）作风顽疾突出，工作效率有待提高。上下级之间、部门内部、部门之间互相内卷。上级部门向牵头部门和责任部门重复调度，凭空增加工作量；科室之间配合不到位，提供材料慢、质量差，增加内耗；部门之间联动差，调度工作进展需反复催报，报送内容敷衍应付、张冠李戴。重政策制定、轻政策落实，有的部门把说了当做了，把做了当做成了，把做完了当做好了，把目标当措施，把措施当成效。报喜不报忧，汇报成绩夸夸其谈，提到问题蜻蜓点水，没有真实全面反映需要解决的问题。缺乏进取精神，遇到问题只说理由，不说解决办法。学习考察走马观花，外地先进做法只学到皮毛，没学到精髓，落实不到位。
（五）制度供给不足，体制机制障碍仍然存在。除主要领导决策事项外，市委、政府及相关部门出台的政策文件、规划缺少有效的督办落实和评估制度。现有考核机制不完善，考核指挥棒作用没有充分发挥，有的考核部门心存顾忌，考核扣分时搞平均化。缺少有效激励干部担当作为的政策措施，容错纠错机制不完善、难落实，干部不敢创新、不愿担当，主观能动性未能充分调动。体制机制不顺，虽然制定了优化营商环境实施方案，但市营商办与各专项组未形成有效联动的工作机制，工作效果不理想。
（六）立法权限不高，法治化营商环境尚未形成。**、**等先进省市均制定了优化营商环境条例，**制定了鼓励创新容错免责办法，而我市立法权有限，自治区也未出台类似法规，改革创新、担当作为缺少必要的法律保障。同时，有的部门法律意识淡薄，政策文件合法性审查不严谨，签订协议不规范，有的协议难履行，导致政府失信。信用体系建设滞后，守信激励失信惩戒制度有待完善，依托信用体系精简审批材料、降低融资成本较少。法院裁而未决、判而未执的债务案件仍然较多，非诉讼纠纷解决方式利用率不高。
四、几点建议
（一）转变发展理念，推动思想破冰。一是提高站位高位推动。要从讲政治的高度，进一步深化优化营商环境的认识，各级党政一把手要亲自上手负责到底，明确传递优化营商环境的坚定决心；要建立常态化听取优化营商环境的工作机制，真正把压力传导到各区、各部门。二是明确抓手统筹推进。借鉴**、**、**等先进地区以营商环境评估为抓手的经验，推进以评促改、边评边改，力争使部分指标进入自治区前列。借鉴**、**等先进地区惠民惠企政策“免申即享”经验，通过政府部门共享信息，实现符合政策条件的企业免予申报，直接享受政策。三是转变理念注重实效。深刻认识优化营商环境对发挥我市资源优势的重要意义，要建立体现以人民群众获得感和市场主体真实感受为导向的营商环境评价机制并纳入领导干部考核，引导各区、各部门从“要我优化”向“我要优化”转变，增强营商环境改革内生动力。借鉴**财政资金使用和“基金招商”经验，把有限的资金更多投向产业发展。精准制定政策，避免出台无效的“锦上添花”式财政奖励和招商引资政策。
（二）发展数字经济，赋能营商环境。一是强化顶层设计。健全数字经济发展体制机制，统筹推进数字产业、数字政府、数字社会建设，制定出台数据资源确权、流通、交易、定价相关制度，设立数字经济发展专项资金，鼓励更多社会主体投身数字经济创新创业。二是集聚创新资源。以“科技兴蒙”行动为统领，鼓励创新型企业、高新技术企业、科技型中小企业与高校院所联合，设立数字经济领域技术研发机构或技术转移机构，共同开展科技研发、成果应用。探索数字经济领域人才异地交流合作机制。三是推广“机器换人”。结合我市地域小的特点，推动政务标准化、智慧化跨越式发展，学习**应用政务一体机经验，与市场主体合作，在企业、银行、酒店等人流密集地增设一体机，持续扩大使用场景、增加功能，便利企业群众办事。
（三）创新工作方法，解决遗留问题。一是探索开展要素交易试点。探索开展水权交易试点，鼓励企业通过改革工艺、使用节水设施等措施节约水资源，在取水许可有效期和取水限额内向符合条件的其他单位有偿转让相应取水权。借鉴用能权有偿使用和交易制度试点经验，开展能耗交易试点。二是探索以督查激励促进真抓实干。借鉴国务院督查激励奖励支持措施，对要素使用效率高、遗留问题解决快、落实“无证明城市”行动方案等营商环境政策措施效果好的地区，给予资金、项目、土地、改革先行先试等奖励支持措施，充分激发各区真抓实干、奋勇争先，担当作为、干事创业的积极性、主动性和创造性。三是探索建立常态化干部交流制度。争取更多先进地区高层次领导干部交流，传授先进经验。定期选派工作能力强的干部赴自治区相关厅局挂职锻炼，为我市指标配置、专项资金积极争取支持和倾斜，对工作成效明显的部门和个人给予物质及精神奖励，在干部选拔使用上重点考虑。四是重构“亲清”政商关系。借鉴**、**等先进地区经验，探索实行政企早餐会制度，拓宽政企沟通渠道。完善营商环境监督员制度，切实解决企业办事痛点、堵点。
（四）激励担当作为，**作风顽疾。一是激励“关键少数”担当作为。全面落实《**自治区纪委监委关于激励担当作为的实施意见》，进一步完善容错机制。对营商环境测评垫底的领导干部适时给予集中培训，对屡次受到点名批评，不担当、不作为的领导干部，及时采取约谈问责、调离岗位、降低职级等措施。二是实现干部能上能下有序流动。完善绩效考核制度，运用试点办法，对全市行政、事业和政府购买服务人员，探索实行分类绩效工资制度。杜绝论资排辈和“一刀切”，以工作实绩为导向选拔任用领导干部。以正面激励为主，对在优化营商环境中有突出贡献的干部以市政府名义给予表彰和奖励。探索建立常态化跨部门交流机制，促进部门协同联动，充分激发人才潜能和部门效能。三是扎实改进工作作风。进一步制定有效激励干部担当作为的政策措施，为敢想敢闯、敢于担当的干部保驾护航。避免陷入简单自我重复的“内卷”，持续清理工作中的形式主义和推责行为，减少不必要的领导签字；明确工作职责，减少报表、重复报送材料；持续精文减会，切实减轻基层负担。对不研究政策，导致错失发展机遇的部门和责任人给予约谈提醒。提倡汇报时少说成绩、多说问题，少说理由，多提解决办法。
（五）完善制度机制，确保政策落实。一是完善领导体制。进一步明确市营商办牵头抓总主体地位和各专项组职能职责，建立有效的督查、通报机制，定期召开推进会听取工作进展，及时协调、解决优化营商环境工作中的重大问题。建立部门间常态化沟通机制，增加理解包容，促进部门联动。二是建立学习考察成果转化制度。要敢于对标先进，善于学习先进。学习考察后制定细化任务清单，明确完成时限，报市政府办公室和市纪委监委派驻纪检组备案，督查和纪检部门适时对考察结果督查问效，真正把考察学习成果转化为高质量发展的实际行动。三是建立完善重大政策决策制定落实制度。探索建立企业家参与涉企政策制定的实施办法。成立政策督办专班，对部门出台的重大规划、重要政策文件开展常态化督办。探索建立督办通知单制度，对市委政府主要领导会议决策事项，第一时间跟踪督办，重大决策落实可由纪委监委介入。四是建立政策评估制度。对我市出台的重大改革方案、重大政策措施、发展规划的实施情况，由牵头部门对落实情况定期评估；探索开展第三方评估，根据评估结果，推动决策部门决定终止、调整、修改完善重大政策措施。
（六）建设诚信政府，打造法治环境。一是常态化清理不利于优化营商环境和难以兑现的“画饼”政策。分批持续兑现奖补资金和招商引资政策，提高政府公信力。对部门不及时清理、修订的政策文件，不予财政资金支持，强化文件清理和财政预算的严肃性。二是推动社会信用体系建设为优化营商环境赋能。健全信用承诺、信用分级分类监管等制度，对守信企业给予优先办理、容缺受理、简化程序等激励政策。依法依规深入开展失信联合惩戒，探索建立信用修复机制。三是保护企业和企业家合法财产。借鉴先进地区经验，建立府院联动机制，以拖欠民营企业债务案件和法院裁而未决、判而未执的涉诉案件为重点，持续甄别纠正侵犯企业和企业家人身财产权的冤错案件。四是加快配套法规和配套制度建设。对有利于优化营商环境但需调整现行法规等有关规定的改革措施，积极争取自治区授权先行先试。制定提升行政主体依法行政素质培训制度，持续提升广大干部法治意识。
（七）凝聚工作合力，营造浓厚氛围。一是强化顶层设计制定工作方案。制定优化营商环境宣传方案，同步推进内部宣传、媒体宣传、行业分管领域宣传和基层宣传工作。开展形式多样、方式灵活的宣传活动，营造社会各方关注、支持、参与优化营商环境工作的良好氛围。二是加强政策宣传解读。集中公布涉及市场主体的法律、法规、规章、行政规范性文件和各类政策措施，通过多种途径和方式加强宣传解读，提升市场主体法治素质。学习**经验，强化服务意识，将企业可以享受的政策“送上门”。三是开门纳谏调动市场主体积极性。通过召开座谈会和公布联系电话等方式，主动向企业、群众征集优化营商环境的意见建议，接受社会各界监督，调动、凝聚全社会参与优化营商环境的积极性和强大合力。